法法衔接20讲之九

监察法在监察工作原则和方针方面的规定

与刑事诉讼法相关精神保持一致

中华人民共和国宪法摘录：

第五条 中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

国家维护社会主义法制的统一和尊严。

一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

第三十三条 凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。

中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

国家尊重和保障人权。

任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。

中华人民共和国监察法摘录：

第五条 国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。

第六条 国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

中华人民共和国刑事诉讼法摘录：

第二条 中华人民共和国刑事诉讼法的任务，是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，维护社会主义法制，尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障社会主义建设事业的顺利进行。

第六条 人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为根据，以法律为准绳。对于一切公民，在适用法律上一律平等，在法律面前，不允许有任何特权。

宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力。监察法第五条、第六条规定指导监察工作的原则和方针，既体现了宪法精神和宪法原则，同时又兼顾了与刑事诉讼法相关内容的有效衔接。

监察法和刑事诉讼法都规定了“以事实为根据，以法律为准绳”这项基本原则。这是我国长期以来刑事诉讼的一条重要经验，是正确惩罚犯罪，防止错案，保障无罪的人不受追究的重要原则。一方面，一个人是否犯罪，是罪轻还是罪重，都要以事实为根据，对事实情况既不夸大、也不缩小，不因案件的不同、当事人的不同而不同。另一方面，对于是否立案侦查，对犯罪嫌疑人是否要采取强制措施以及如何收集、调取证据，是否开庭审判等等，都必须依照刑事诉讼法的规定进行。各级监察委员会行使监察权，进行监察活动，涉及对监察对象是否违法犯罪，罪轻还是罪重等问题的处理，同样应该遵循这一基本原则。为保障有力开展反腐败工作，监察法赋予了监察机关必要的监察权限和手段，如讯问、搜查、扣押、留置、技术调查等，这就要求监察机关在监督、调查和处置过程中，必须严格按照法律规定行使权力，不偏私、不枉法，确保相关工作和案件办理做到事实清楚、证据确凿、定性正确、处置得当、程序合法，确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘。

监察法和刑事诉讼法都要求“在适用法律上一律平等”，这是宪法规定的“法律面前一律平等”原则在监察法和刑事诉讼法中的具体体现。在刑事诉讼中，一切公民不分民族、种族、职业、出身、性别、宗教信仰、教育程度、财产状况、职位高低和功劳大小，都应一律平等地适用法律，不允许有任何的特权。这是维护司法公平公正的基本要求。同样，“在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益”，不因监察对象民族、性别、职业、出身、职务、财产状况、宗教信仰、教育程度等不同而予以不同待遇，不允许任何人享有法律以外的任何特权，以平等保障当事人的合法权益。监察机关及其工作人员必须办案公道、不徇私情，既不能同样情况不同对待，也不能不同情况相同对待。

惩是为了更好地治。惩前毖后、治病救人是我们党的一贯方针。对违纪违法公职人员的惩戒，不能单纯为惩戒而惩戒，而应与教育相结合。监察法规定的各级监察委员会职责中，第一项职责即是“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。监察机关在履行职责过程中，既要善于做被调查人的思想工作，靠组织的关怀感化被调查人，让他们真心悔过、认错，又要引导他们学习、遵守宪法和监察法、刑法等国家法律，树立法治意识，积极配合调查工作。进入审查起诉阶段后，检察机关等司法机关通过依法追究、惩罚犯罪的诉讼活动以及开展法制宣传活动，不间断进行道德和法治教育，使犯罪嫌疑人能够认识到职务犯罪行为给党和国家事业、人民利益带来的危害，促使其积极配合公诉、审判活动，真诚认罪、悔罪。

在实践中正确理解和适用监察工作原则和方针，做好监察法和刑事诉讼法有机衔接，应该注意把握以下几个问题：第一，以事实为根据，以法律为准绳，是正确处理案件不可分割的两个方面，二者互相联系，缺一不可。事实是前提，是基础和根据，法律是标准、尺度。只有把二者结合起来，作为一个重要原则贯彻执行，才能保证监察工作和刑事诉讼的正确进行。第二，坚持实事求是，严格依法依规办事，是对“在适用法律上一律平等”这一原则最好的维护。不过，要考虑法律规定的一些特殊的法定情形，比如，自首、揭发他人立功、主动消除或减轻危害后果等，监察机关据此对监察对象作出处理，这也同样是“在适用法律上一律平等”的要求。第三，纪检监察工作是一项政治性和法律性都很强的工作，要求监察机关及其工作人员在履行监督、调查、处置等职责过程中，既要坚持党的政策策略，也要遵循法律规定，实现政治效果、纪法效果和社会效果的最大化。

法法衔接20讲之十

综合运用监督执纪“四种形态”

做到宽严相济、精准科学

中华人民共和国监察法摘录：

第五条 国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。

第四十五条 监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：

（一）对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；

（二）对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；

（三）对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；

（四）对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉；

（五）对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。

监察机关经调查，对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，应当撤销案件，并通知被调查人所在单位。

中华人民共和国刑法摘录：

第五条 刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。

第十三条 一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪，但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。

第三十七条 对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。

中华人民共和国刑事诉讼法摘录：

第六条 人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为根据，以法律为准绳。对于一切公民，在适用法律上一律平等，在法律面前，不允许有任何特权。

第十五条 犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。

监察法第四十五条规定，监察机关根据监督、调查结果,对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，可以进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉等相对更轻的处理；对违法的公职人员，依法作出政务处分决定；对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，移送人民检察院依法审查、提起公诉。

党纪国法在内容上是相互贯通的，在本质目标上是一致的。纪委监委合署办公，既执纪又执法，要用好纪律和法律两把尺子，依据党章党规党纪管住所有党员，运用宪法法律法规实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，纪法协同、层层防治，防止“好干部”变成“阶下囚”。监察法第四十五条的规定，既与监督执纪“四种形态”的要义相一致，又与我国基本刑事政策相贯通。

宽严相济是我国的基本刑事政策，贯穿于刑事立法、刑事司法和刑罚执行的全过程，要求司法机关以事实为根据，以法律为准绳，根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪，打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地预防和减少犯罪。刑法第五条确立了“罪责刑相适应”的基本原则。新修改的刑事诉讼法完善了认罪认罚从宽制度。这都是惩戒与教育相结合、宽严相济等法治精神、法律基本原则的具体体现。

新形势下，评判纪检监察机关的工作成效、惩治腐败的力度，不能只看审查调查的数量，更不能只看移送司法机关的数量，更要注重看谈话提醒、函询诫勉了多少党员干部、公职人员，看“四种形态”综合运用得怎么样。纪检监察机关是政治机关，不是单纯的办案机关，必须坚持惩前毖后、治病救人的工作方针。要把执纪和执法贯通起来，坚持纪严于法、纪在法前，把纪律和监督挺在前面，在抓早抓小上下功夫，发现问题及时纠正。2017年1至9月，全国纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”处理81.4万人次。其中，第一种形态处理47.3万人次。今年1至9月，全国纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”处理114万人次，比去年同期增长40%。其中，第一种形态处理72.9万人次，比去年同期增长54.1%。“四种形态”处理总人数和第一种形态处理人数均大幅度上升，体现了纪检监察机关持之以恒运用“四种形态”对违纪违法的人和事及时进行处理，特别是科学运用第一种形态，对所有行使公权力的公职人员形成常态化监督。因此，监察机关的工作成效要算“大账”，用“四种形态”处理的都属于处置问题线索的数量，都在工作成效的“大账”之中。

“风起于青萍之末，浪成于微澜之间。”党员干部走上违纪违法道路，都有一个量变到质变，积小错为大错的过程。国家监察体制改革后，纪检监察机关面对的大量问题不是犯罪，而是违纪违法。从“好干部”“好的公职人员”到“阶下囚”之间存在很大的中间地带，查办案件移送司法机关处理只是一部分，教育挽救干部是更加重要的工作。深化运用好监督执纪“四种形态”，做到宽严相济、精准科学，实现“惩治极少数”与“管住大多数”的有机结合，具有非常重要的现实意义。具体来说，要处理好以下几个问题。

一是树立正确的工作理念。惩前毖后、治病救人，是我们党的一贯方针；惩戒与教育相结合是监察工作的原则。各级纪检监察机关要牢固树立“查办大案要案是成绩，抓早抓小更是成绩”的政绩观，在充分运用好第一种形态上下更大功夫，让红脸出汗、咬耳扯袖成为常态，使得党员干部、公职人员少犯错误或者不犯错误；综合运用好第二、第三种形态，防止一般违纪违法发展成严重违纪违法，防止严重违纪违法发展成犯罪行为；要继续坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，果断和准确运用好第四种形态，保证利剑高悬，以有力惩处保证前三种形态监督有效。

二是严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳。纪检监察机关在认定公职人员有无法定、酌定处理情节等问题时，都要以事实为根据，既不夸大，也不缩小，做到客观公正；调查、处置等都要以监察法等法律法规为依据，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备，使公职人员所受的处理结果与其行为的性质、情节、危害程度相适应。

三是切实提升履职能力。纪检监察工作的政治性、专业性都很强，纪检监察干部既要学好用好党章党规党纪，也要学好用好宪法法律法规，精准把握纪法标准，全面履行双重职责，把实践“四种形态”的具体要求贯穿到监督执纪问责和监督调查处置的全过程、各环节，把惩前毖后、治病救人的方针落实到实际行动上，以法治思维和法治方式惩治腐败，确保每一起案件都经得起历史和人民检验。

法法衔接20讲之十一

监察法有关被调查人的规定

与刑法、刑事诉讼法等既有一致又有区别

中华人民共和国监察法摘录：

第五条 国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。

第二十条 在调查过程中，对涉嫌职务违法的被调查人，监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述，必要时向被调查人出具书面通知。

对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。

第四十八条 监察机关在调查贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件过程中，被调查人逃匿或者死亡，有必要继续调查的，经省级以上监察机关批准，应当继续调查并作出结论。被调查人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者死亡的，由监察机关提请人民检察院依照法定程序，向人民法院提出没收违法所得的申请。

中华人民共和国刑法摘录：

第三条 法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。

第四条 对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。

第五条 刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。

中华人民共和国刑事诉讼法摘录：

第十六条 有下列情形之一的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪：

（一）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；

（二）犯罪已过追诉时效期限的；

（三）经特赦令免除刑罚的；

（四）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；

（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；

（六）其他法律规定免予追究刑事责任的。

第一百二十条 侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，应当首先讯问犯罪嫌疑人是否有犯罪行为，让他陈述有罪的情节或者无罪的辩解，然后向他提出问题。犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。但是对与本案无关的问题，有拒绝回答的权利。

侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，应当告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利，如实供述自己罪行可以从宽处理和认罪认罚的法律规定。

第二百九十八条 对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。

公安机关认为有前款规定情形的，应当写出没收违法所得意见书，移送人民检察院。

没收违法所得的申请应当提供与犯罪事实、违法所得相关的证据材料，并列明财产的种类、数量、所在地及查封、扣押、冻结的情况。

人民法院在必要的时候，可以查封、扣押、冻结申请没收的财产。

国家监察是对所有行使公权力的公职人员实行的监督，针对的是特定对象、特定行为。刑法、刑事诉讼法针对的则是刑事犯罪嫌疑人、刑事案件，与每一位公民的自由、财产、生命等基本权利息息相关。监察法有关被调查人的规定，一方面借鉴了刑法、刑事诉讼法的法治建设成果，充分体现了尊重和保障人权，另一方面更加具体，体现了监察工作特色。

监察机关应当依法保障被调查人的合法权益。监察法在总则中将被调查人合法权益保障作为一项基本原则予以明确，是对宪法第三十三条第三款“国家尊重和保障人权”的直接呼应，也是贯穿监察法始终的基本遵循。监察法共有20多个条文强调保障被调查人的合法权益，占整部法律条文总数的1/3强，在留置、涉案财物处置、复审和复核、回避、申诉、国家赔偿责任等方面均有涉及。刑法规定了“罪刑法定”“适用刑法人人平等”“罪责刑相适应”三大基本原则，为保障人权提供了坚实基础。刑事诉讼法是一部涉及公民权利保障的非常重要的基本法律，“尊重与保障人权”除了写入总则部分外，在证据制度、强制措施、辩护制度、侦查措施、审判程序、执行规定、特别程序等方面也都得到了体现。

监察法第二十条规定，监察机关调查人员在要求涉嫌职务违法的被调查人作出陈述，以及讯问涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人时，应当让他如实陈述有违法犯罪事实的情节或者作出没有违法犯罪的辩解。刑事诉讼法第一百二十条也有类似规定。监察机关为了维护公权力的廉洁性，通过讯问这种形式，查清问题，帮助被调查人改正、改错和改造。

为严厉打击贪污贿赂等职务犯罪，监察法第四十八条规定了对被调查人逃匿、死亡案件违法所得没收的程序。刑事诉讼法第二百九十八条至第三百零一条规定了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”。两者的内在精神是一致的。所不同的是，刑事诉讼法第十六条规定，如果犯罪嫌疑人、被告人死亡的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪；监察法则规定，被调查人逃匿或者死亡，有必要继续调查的，经省级以上监察机关批准，应当继续调查并作出结论。这充分彰显了党中央对腐败零容忍、强高压的态度和坚强决心，对于强化不敢腐的震慑，减少和遏制腐败行为的发生，维护宪法和法律尊严，保持公权力行使的廉洁性具有重要意义。

监察法有关被调查人的规定与刑法、刑事诉讼法等既有一致又有区别，实质上是对监察机关的调查工作提出了新的更高要求。一方面，必须提高调查工作、法法衔接水平，用法治思维和法治方式惩治腐败。比如，在运用认罪认罚从宽制度时，必须认真审核把关，综合考虑被调查人的投案时机、供述内容、供述稳定性等因素。另一方面，必须坚持以人为本、实事求是，本着对党、对国家、对人民高度负责的态度，严实深细做好工作，把严管厚爱、治病救人融于其中。